導讀：新版《生活垃圾焚燒污染控制標準》將于7月1日施行，舊版《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2001)在行12年后，將壽終正寢。這部千呼萬喚始出來的“史上最嚴標準”，是否可以化解垃圾焚燒在中國的尷尬處境?是否可以消弭居民對焚燒的恐懼、從而走出鄰避運動的怪圈?
2014年4月，環保部通過《生活垃圾焚燒污染控制標準》二次修訂稿(以下稱新標)，近日將會同國家質檢總局擇機公布。
在提高標準背后，近十年間，中國垃圾焚燒領域有兩方面現象值得關注。
一方面，垃圾焚燒漸成中國大中城市處理垃圾的方向。據《中國城市建設統計年鑒》，2012年中國垃圾焚燒廠數量達138座，日處理量超過12萬噸，較之2001年日處理量6520噸，已增加十幾倍。在北京、天津、長三角和珠三角地區，焚燒已成為處理城市生活垃圾主要手段之一。
另一方面，因垃圾焚燒引發的公眾鄰避事件，此起彼伏，一再發生。這一西方發達國家建于城市市區甚至市中心的設施，卻無法被眾多中國公眾容許建于城市市郊。甚至，數量不少的環保組織和科學家也加入反垃圾焚燒陣營。
垃圾焚燒標準，一直是主燒派和反燒派爭議的焦點之一。歐盟垃圾焚燒標準EU2000/76/EC(下稱歐標)是歐盟在2000年通過、至今仍在使用的煙氣排放標準。中國現行標準GB18485-2001在各項排放指標上，均與之差距顯著。
例如重金屬汞排放量，中國標準是歐盟的4倍;顆粒物，中國(測定均值)是歐盟(日均值)的8倍;而最受關注的二惡英類，中國標準則是其10倍。煙氣排放標準遠遠落后于西方發達國家，引發中國公眾不滿，已成業界共識。
提高標準呼聲由來已久，如今接近實現。并且，眾多參與修標的專家認為，新標在上述諸多落后指標上作出大幅改進，“目前已接近歐盟標準”。
新的問題產生：這部千呼萬喚始出來的“史上最嚴標準”，是否可以化解垃圾焚燒在中國的尷尬處境?是否可以消弭居民對焚燒的恐懼、從而走出鄰避運動的怪圈?
最嚴新標
2014年4月30日，中德可再生能源合作中心執行主任陶光遠在財新網上發表《垃圾焚燒臟不臟》一文，質疑了中國現行的落后的垃圾焚燒標準，引發公眾高度關注。
德國的垃圾焚燒技術全球聞名，其焚燒標準嚴于歐盟標準。為獲公眾最大支持，德國眾多城市事實上執行了比德國國標還嚴的自定焚燒標準。在德國，公眾對建于城區的垃圾焚燒廠反對意見極少。陶光遠本人曾一次次帶領中國的垃圾焚燒技術人員赴德參觀考察。
在文中，陶光遠寫道：“德國紐倫堡市垃圾焚燒廠距市中心只有2400多米，而中國的垃圾焚燒廠一般在郊外。奇怪的是：為什么發達國家的市民不反對建垃圾焚燒廠，而中國的市民卻要反對呢?難道是中國的市民太傻了嗎?”
在列舉了十項污染物指標的中國舊標準與德國標準區別后，他總結說：“我相信，如果中國垃圾焚燒廠的煙氣能夠達到像紐倫堡垃圾焚燒廠那樣的水平，中國的市民也不會鬧，誰都不傻!”
一個好消息是，對于中國公眾來說，上述落后標準即將結束其使命，接近歐標的新標即將推出。
一位參與新標制訂的學者告訴財新記者，現行國標在2001年修訂時，主要是出于對經濟承受能力的考慮。十多年過去，垃圾焚燒國產技術大幅提高，犧牲環境的惡果日益凸顯。修改標準成為題中之義。
此外，提高標準不僅僅為防治污染，也有經濟和技術戰略的考慮，學者認為，長期允許部分國產設備低水平運行，不利于對中國垃圾焚燒技術競爭力的培養，而且垃圾焚燒設施使用壽命長達幾十年，一旦起步低，很難再通過技術改造達到高標準。
新標中，顆粒物、酸性氣體、重金屬和二惡英的排放限值均有收緊，例如：顆粒物由現行80毫克/立方米(測定均值)收至20毫克/立方米(日均值);二氧化硫(小時均值)由260毫克/立方米收至100毫克/立方米。
對人體有毒害作用、并且能在食物鏈中沉積下來的重金屬，限制也更加嚴格。汞由0.2毫克/立方米收至0.1毫克/立方米，鉛及其它由1.6毫克/立方米收至1.0毫克/立方米。
最受關注的二惡英由現行1.0ng-TEQ/m3(每立方米納克毒性當量值)收緊至0.1ng-TEQ/m3。這已與歐盟標準一致。
新標除了在尾端控制上，收緊排放濃度限制，在過程監測方面也有所創新，比如增加一氧化碳等控制指標，采用“小時均值”和“日均值”相結合的控制限值。
一氧化碳是二惡英類生成的重要監測指標。采取“小時均值”和“日均值”相結合，是取法歐盟。參與修訂標準者認為這樣更現實、科學，這是因為焚燒爐在啟動、關閉和故障時污染物濃度偏高，因此分時段規定限值，可行性更強。
此外，歐盟標準要求，“故障或事故持續”時間每年不超過60小時，而中國新標規定，“啟動、停爐、故障或事故關閉”時間累計不超過60小時，比歐盟標準更加嚴格。
當然，有些污染物指標還是沒能看齊歐標。對照新標初次意見稿，部分重金屬指標在新標中有所放松，比如初次意見稿中，對鎘、鉈的限值為0.05毫克/立方米，與歐盟數字一致。然而在二次意見稿中，放寬至1.0毫克/立方米。
這是基于經濟成本的考量。參與修訂全過程的中國環境科學院固體廢物研究所所長王琪曾表示，如果完全按照歐盟2000標準進行改造，很多垃圾焚燒廠的升級費用會非常高。他說依據測算，光為降低氮氧化物排放的改造成本就會占到改造費用的40%-50%，而且可能帶來二次污染。
另一位參與標準制定者、清華大學環境學院退休教授聶永豐對財新記者說，如果照抄歐盟標準，卻根本做不到，是不科學的。“標準就是讓絕大多數跳一跳能夠得著，懲罰那些做不到的。”
北京市環境衛生設計科學研究所所長衛潘明告訴財新記者，其實北京當前運行的垃圾焚燒廠都是超前建設，“等你這個標準出來肯定滿足，我估計再提一次標還能滿足。”
但是考慮到全國平均水平，“具有國際水平的現代化焚燒技術和簡易焚燒技術并存”的現狀，新標對于非發達地區的焚燒廠建設，具有更強的指導價值。
鄰避之避
垃圾焚燒成為受熱議的公眾話題，始自2006年。當年，北京六里屯居民從網站上獲悉，海淀區政府計劃在附近修建一座生活垃圾焚燒廠，居民們通過申訴信、與政府面對面交流、打橫幅標語等方式，表達反對意見。
這是第一起引發全國注意的反焚燒行動。環保組織、學者、公益律師和媒體記者參與到這場公眾討論中，并形成主燒和反燒兩個陣營，許多今天仍在激辯的問題即發萌于此——
垃圾焚燒的標準是否意味著安全?二惡英對人體健康是否存在安全閾值?如何確保污染控制?
居民反感的根源并不在焚燒廠，而是在六里屯存在七年之久的垃圾填埋場。惡臭侵擾，讓居民成了驚弓之鳥。衛潘明曾在北京市政市容管委固廢管理處工作，他向財新記者回憶，自己在六里屯做居民工作時，對方的邏輯非常簡單：你們連垃圾填埋場都搞不好，我們怎么相信你能搞好焚燒廠?
2009年10月，廣州番禹發起抗議垃圾焚燒廠活動。廣東省省情調研中心的民調數據顯示，94.4%的受訪者在回答為何不贊成時，選擇了“因垃圾發電廠建設與民生息息相關，政府有關部門在決策過程中未能廣泛征求民意”這一項。
該焚燒項目2004年確定選址，2006年通過選址審批，直到2009年媒體通報前，當地居民一直被“蒙在鼓里”，沒有接到通報，也沒有聽證會等征求意見程序。
梳理垃圾焚燒鄰避運動，激起民憤的導火索往往與技術、標準等問題關系不大，矛頭指向多是當地政府工作失當。最近在武漢上演的沖突案例亦如此。2014年3月，武漢市漢陽區居民在鍋頂山垃圾焚燒發電廠前持續抗議，警民對峙，六人被捕。這座處理醫療廢物的工廠距離居民區最近不到100米，遠低于800米標準，而且未通過環保竣工驗收，卻長年違規運行。
浙江大學建筑工程學院講師鄭衛分析認為，除了政府集權模式、城市規劃過度行政化阻礙公眾參與，鄰避的原因仍十分復雜，包括公眾對房產貶值、人身健康的擔憂;居民缺乏專業知識，極有可能將公眾參與演變為公眾摻和，產生新的沖突。
然而也有學者持相反態度。中山大學政治與公共事務管理學院教授郭巍青認為，在反焚燒討論中，反燒派通過“創造文本”與“打通路徑”，實際上推進了政策議程。
在技術層面，反燒派是在“摻和”，還是那個皇帝新裝中的小孩，這在當下無法驗證。但對于垃圾焚燒中的倫理、技術以及標準問題，反燒派有自己的一套看法。
以新標為例。反燒派對這部“史上最嚴標準”并不放心。二次征求意見稿出臺后，15家環保組織曾將十多條意見寫成聯名信，提交至環保部官網，至今未得回復。
聯名信指出，氮氧化物和重金屬標準較松，沒有達到歐盟標準;二惡英標準盡管與歐盟相當，為0.1ng-TEQ/m3，但監測手段有問題，測定為一年一次，很可能測時造假、長年超標，應改為每月一次，連續采樣。
意見稿規定，應依據環評結論確定廠址與人群距離，經環保主管部門批準后，可作為規劃依據。聯名信撰寫參與者、環境史博士毛達向財新記者表示憂慮，認為這是將選址權交給環評和政府部門，“實際操作中，大家都按最低要求300米來定，怎么辦?”
類似觀點交鋒多次在現實中上演。2010年8月，毛達致信北京市政市容委主任陳永，對其“北京垃圾焚燒的技術已經達到發達國家水平，不會對市民的生活造成任何影響”的判斷表示質疑。
他引用世衛組織歐洲辦公室2007年做出的有關垃圾焚燒與公共健康關系的結論稱，盡管煙氣控制使焚燒廠對居民的可測健康影響的可能性很小，但其對人類健康的影響并未得到充分評估。
標外爭議
在廣州番禹居民抗議垃圾焚燒活動中，這樣一個問題被提出：即便技術本身能達到歐盟標準，會不會存在“南橘北枳”的風險?
經過采訪和梳理，財新記者發現，垃圾焚燒標準落后其實只是此領域鄰避運動產生的其中一個原因。在標準之外，至少還存在四大原因——
首先是項目建設過程中的立項、環評、開工往往不夠透明、不夠公開，更不夠親民。其次是垃圾焚燒廠建起來后，環境數據要么不公開，要么公開有限、滯后。
第三是垃圾焚燒廠的污染數據基本上是企業自監自測自公布，沒有當地環保部門和企業之外的、公眾信任的第三方來監督這些數據的真實性。第四是一旦發生垃圾焚燒廠污染，公民的法律救濟渠道不暢通。
自然大學(環保NGO)研究員陳立雯在過去四年間，做過28次垃圾焚燒項目的信息公開申請。她發現，對于飛灰和爐渣，相關部門只能給出產生量數據，而其去向無處追索。
2010年、2011年間，陳立雯發現在線提交的公開申請，環保部門往往不承認，后來便通過掛號信或快遞申請，確保有跡可查。申請結果大致有二，要么完全不回應，要么不同部門間互相踢皮球，追問下去，終極結果往往是“商業秘密，不能公開”。
另一家NGO“公眾與環境研究中心”創始人馬軍告訴財新記者，自己在做一款污染數據公開APP，曾有第三方監管機構找到自己，尋求合作，希望在其平臺上運營第三方數據，因為其“方方面面的壓力”，第三方有時會遭遇要求篡改數據的壓力。
顯然，解決垃圾焚燒標準落后問題，僅僅是化解鄰避運動的第一步。
來源：財新網
